La Constitución de Colombia y las bases aéreas para Estados Unidos

El convenio sobre bases militares es un tratado internacional que deberá ser aprobado en el Congreso y revisado por la Corte Constitucional.

Poder sí, pero no ilimitado

Nadie puede negar, por cuanto la propia Constitución lo dispone (Artículo 189, numeral 2) que el Presidente de la República, en su condición de Jefe del Estado, es el supremo director de las relaciones internacionales de Colombia. Por tanto, es a él a quien corresponde celebrar Tratados o Convenios con otros Estados o con entidades de Derecho Internacional.

Pero una cosa es que el Jefe del Estado goce de esas atribuciones -como también ocurre en los demás Estados, con las respectivas adaptaciones, según el sistema del que se trate-, y otra muy distinta es que las ejerza o pretenda ejercerlas siguiendo exclusivamente su personal criterio, sin tener en cuenta que la misma Constitución que se las otorga exige la participación de otros órganos y contempla modalidades de control sobre su ejercicio.

Un proceder confuso y equivocado

Es lo que infortunadamente pasó con la decisión de permitir la instalación y operación de bases militares norteamericanas en territorio colombiano, o si se quiere (porque el Gobierno dice que son colombianas), con la autorización de que los norteamericanos, con sus hombres, sus aviones y sus armas, se tomen las bases colombianas, que al comienzo se dijo que eran tres -Apiay, Palanquero y Malambo-, después que cinco, y ya vamos en nueve.

En este caso -quien esto escribe lo advirtió desde el principio- se hicieron las cosas al revés: primero se divulgó el supuesto Acuerdo con los Estados Unidos sobre las bases, por cierto de manera muy desordenada y a pedazos -siempre de manera incompleta-, no por el Presidente, como ha debido ser, sino en parte por el Comandante General de las Fuerzas Militares y, en parte, por el anterior Ministro de Defensa, y sólo después -y ello a raíz de declaraciones públicas del Presidente del Consejo de Estado- se pensó en elevar la correspondiente consulta.

Sin haber obtenido el concepto, el gobierno siguió haciendo anuncios referentes a las bases militares y con ello provocó la reacción de Venezuela, Bolivia, Brasil, Ecuador y otros países, que vieron en ellas una amenaza para la región. El presidente Uribe hizo entonces una correría por las capitales de algunos países suramericanos -no todos- para “explicar” que solamente se trataba de obtener ayuda gringa en la lucha contra el narcotráfico; habló el Presidente en la reunión extraordinaria de UNASUR, diciendo lo mismo pero sin mostrar el texto del Convenio, y se ha seguido adelante sin el cumplimiento previo de los requisitos constitucionales, es decir, “fusilando mientras llega la orden”.

Mandatos contundentes de la Constitución

En el Estado Social de Derecho las cosas no se pueden hacer así. Primero se cumplen las exigencias del orden jurídico y después se procede, pero ya sabemos que ése es un principio bastante difícil de comprender cuando el talante gubernamental es autoritario.

¿Cuál es el deber ser en este asunto? Ante todo, se debe recordar que, al tenor del artículo 9 de la Constitución, las relaciones exteriores del Estado se fundamentan en la soberanía. Y el Gobierno, antes de comprometerse con las bases militares, ha debido reflexionar: ¿hasta dónde se afecta la soberanía colombiana con la presencia permanente de efectivos y armas extranjeras en varios lugares del territorio, sin unas reglas claras y hasta con pacto de inmunidad para ellos frente a las autoridades judiciales colombianas?

En segundo lugar, y precisamente por ello, el artículo 173, numeral 4, de la Constitución establece como función especial del Senado de la República la de “permitir el paso de tropas extranjeras por el territorio de la República”. A lo cual añade el 189, numeral 7, que el Presidente de la República tiene la función excepcional de “permitir, en receso del Senado, previo dictamen del Consejo de Estado, el tránsito de tropas extranjeras por el territorio de la República”. Hasta donde sabemos, en este momento el Senado no está en receso, luego es obvio que ha debido ser consultado, así sepamos todos que, como depende en realidad del Ejecutivo, el dictamen sería favorable.

No obstante, ya se han oído voces de altos funcionarios aseverando que esa exigencia constitucional es para los casos en que las tropas extranjeras “pasan” o “transitan” por territorio colombiano hacia otro país; no para los casos en que los soldados “se quedan” en Colombia. Con semejante interpretación, lo que tendríamos sería una muy curiosa disposición del Constituyente que, en vez de defender la soberanía de Colombia, resguardaría la de los Estados vecinos.

Ahora bien, el concepto que ha emitido el Consejo de Estado se ha tenido que solicitar de todas maneras, no por hallarse en receso el Senado -que no lo está-, sino por la perentoria regla del artículo 237, numeral 3, de la Constitución, que en su segunda parte dice: “En los casos de tránsito de tropas extranjeras por el territorio nacional, de estación o tránsito de buques o aeronaves extranjeros de guerra, en aguas o en territorio o en espacio aéreo de la Nación, el Gobierno debe oír previamente al Consejo de Estado”. Obsérvese el carácter obligatorio de elevar la consulta, así el contenido de lo que el Consejo de Estado no sea obligatorio. Y véase también que ese concepto debe ser previo.

El artículo 189, numeral 2, de la Constitución estipula que corresponde al Presidente de la República celebrar con otros Estados y entidades de Derecho Internacional, tratados o convenios “que se someterán a la aprobación del Congreso”.

El artículo 150, numeral 16, de la Constitución confiere al Congreso la facultad de aprobar o improbar, por medio de leyes, los tratados que el Gobierno celebre con otros Estados o con entidades de Derecho Internacional.

Por si fuera poco, el artículo 224 de la Constitución señala que “Los tratados, para su validez, deberán ser aprobados por el Congreso”. La aplicación del Tratado antes de la aprobación del Congreso sólo se permite, según la misma norma, para los tratados de naturaleza económica y comercial acordados en el ámbito de organismos internacionales que así lo dispongan.

Y el artículo 241, numeral 10, de la Constitución, sin hacer distinciones, dispone que a la Corte Constitucional le compete “decidir definitivamente sobre la exequibilidad de los tratados internacionales y de las leyes que los aprueban”, y que “con tal fin, el Gobierno los remitirá a la Corte, dentro de los seis días siguientes a la sanción de la ley”.

Éste sí es un tratado

En el asunto de las bases militares, estamos ante obligaciones muy delicadas y sustancialmente graves en cabeza de Colombia, de modo que, es un Tratado nuevo, así tenga otros antecedentes. Los compromisos de Colombia son nuevos, y no de poca monta.

El Consejo de Estado ha emitido su concepto. El Gobierno -que, según la ley, tiene la potestad de permitir que se divulgue o no[1]- no ha autorizado esa divulgación, al menos hasta el momento de escribir estas líneas. Pese a lo cual, en medios de comunicación se ha sostenido que el Consejo de Estado conceptuó en un sentido muy lógico, a la luz de la Constitución: que, por ser éste un convenio materialmente nuevo, debe ser aprobado por el Congreso mediante ley, y revisado por la Corte Constitucional.

Eso es así, aunque algunos editorialistas consideran que “un debate en el Congreso sobre el acuerdo de cooperación militar con E.U. sería inconveniente en lo político e innecesario en lo legal”[2]. No comparto tal apreciación.

También se ha dicho que ya había convenio con Estados Unidos y que ésta es apenas una ampliación de lo ya existente, y que, además, se trata de un “acuerdo en forma simplificada”. La Corte Constitucional, que al comienzo consideró que los acuerdos de este tipo no tenían que ser sometidos a la aprobación del Congreso, ni ser examinados por ella misma, rectificó en 1999 su posición jurisprudencial, y en su actual doctrina no los excluye del control político del Congreso, ni del jurídico que compete a la Corte.

Así, pues, una vez más: no se respetaron los principios, ni se observaron las reglas. Parece que no existiera un Estado Social de Derecho. O es puramente teórico.

Notas de pie de página

[1] Esta reserva, en mi criterio, es válida para los conceptos que emite la Sala de Consulta y Servicio Civil solicitados por el Gobierno a través de los ministros. No para los conceptos que, como éste, ordena perentoriamente la Constitución. Recuérdese que éste es un tema de soberanía, y que el concepto del Consejo de Estado es una forma de control.

[2] Editorial de El Tiempo, 25 de octubre de 2009. Pág. 1-28