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Sobre el llamado "cartel de los ingenios"

Equipo Cedetrabajo, Capítulo del Valle del Cauca, Cali, junio 11 de 2015

La institucionalidad colombiana toma decisiones en contra del sector azucarero, justificadas ante la opinión pública como una defensa de los derechos del consumidor y el libre comercio. Medidas que a primera vista parecen democráticas pero que en perspectiva de largo plazo responden a orientaciones de agencias internacionales, con el fin que el Estado desmonte un instrumento de protección de la producción nacional.

En el caso reciente de la posible amonestación al sector azucarero por parte de la Superintendencia de Industria y Comercio, el debate se torna más complejo de lo que parece al esconder algo más que una simple controversia empresarial por el precio de un insumo.

¿Puja entre industriales?

El precio y la disponibilidad constante de un insumo fabricado por pocas empresas de un sector pueden generar tensiones entre los proveedores y el sector demandante del producto. El azúcar es un ejemplo significativo, es producido por 12 ingenios que proveen de azúcar al menos a 27 industrias de alimentos, de las cuales algunas son multinacionales y se declararon vulneradas por la falta de libre competencia en el sector del azúcar, entre ellas están la compañía Nacional de Chocolates, Bimbo, Coca-Cola, Nestlé, Parmalat, PepsiCo, Súper, Quala, Aldor y la Asociación de Agroindustriales de Bocadillo Veleño. Por lo tanto, lo que los medios de comunicación y el presidente Santos presentan como una Confrontación entre los ingenios y los consumidores, en realidad es una contradicción entre los productores nacionales de azúcar y los industriales de alimentos por el precio del insumo doméstico.

La razón de la confrontación entre estos dos sectores de la industria, es difícil de determinar. Es una línea muy delgada entre cartel y agremiación. El sector azucarero es altamente organizado y coordinado, funciona en ocasiones como un bloque, comparten entre ellos una comercializadora de excedentes (Ciamsa), centro de investigaciones (Cenicaña), relaciones con los bancos, fondo de estabilización, proveedores e información. Ahora bien, éste grado de organización según la Superintendencia, le confiere capacidad a su gremio (Asocaña) de realizar prácticas contrarias a la libre competencia, como la distribución de cuotas de exportación según la capacidad de producción de sus afiliados, obstrucción de la participación del azúcar importada en el mercado doméstico, planeación estratégica de precios, retención del azúcar en determinados momentos y adopción de decisiones de manera conjunta que deben ser autónomas, etc. En consecuencia, prácticas que antes eran vistas como una fortaleza del sector y aceptadas por el Estado, hoy son vistas como un peligro para el libre comercio (http://goo.gl/7aFL7X).

El fondo de estabilización de precios (FEPA) en la mira

Los Estados nacionales protegen con suficientes instrumentos la producción agrícola. Estados Unidos, por tomar un caso, protege su industria azucarera de los ingenios colombianos con un instrumento que no permite que las ventas superen una cuota de 50 mil toneladas, cuando en realidad están en capacidad de venderles 1 millón de toneladas, lo que demuestra que Estados Unidos sí entiende que “sin Estado, no hay producción agrícola”. Ejemplo que también lo encontramos en Colombia cuando los ingenios azucareros solicitan la protección del gobierno por medio de salvaguardias a las importaciones, mecanismo que los blinda del ingreso masivo del producto y de la reevaluación (http://goo.gl/PwzT4r).

No cabe duda entonces que el sector azucarero colombiano es altamente protegido y cuenta con instrumentos para tal fin, entre ellos: la Franja Andina de Precios y el Fondo de Estabilización de Precios FEPA. El primero de ellos es móvil y funciona de la siguiente manera: cuando el precio internacional del azúcar es alto, las importaciones de azúcar se hacen con aranceles de 0%, pero si el precio es bajo, se activan aranceles altos.

El segundo, el FEPA, se creó en el año 2000 con la participación del Ministerio de Hacienda, Agricultura y Comercio, “para el manejo ordenado de los excedentes exportables al hacer indiferente las ventas en el mercado doméstico frente a las realizadas en el mercado externo. Funciona con base en un precio de referencia y flujos de dineros de compensación y cesión” (http://goo.gl/Q1PYzb). El Fondo, además de beneficiar a los ingenios, beneficia a 3.500 propietarios de caña, pues asocia el valor de la caña al valor del azúcar del Fondo.

En la misma línea, la implementación de los instrumentos de protección del Estado puede llegar a ofrecer información confidencial a sus beneficiarios. En este caso en particular y para su funcionamiento, el FEPA requiere información de la producción, ventas, clientes, inventarios exportables, datos que los ingenios deben reportar periódicamente si quieren acceder al beneficio. Asocaña, administrador del Fondo, tiene acceso a información privilegiada que le permite acordar estrategias para impedir las importaciones.

Por su parte, se sabe que la Superintendencia está estudiando sanciones para las prácticas anticompetitivas del gremio, lo que podría llevar a sugerirle al gobierno que las disposiciones regulatorias no deben afectar la libre competencia, en otras palabras, que se elimine el FEPA. En resumen, las regulaciones que antes contaban con el apoyo del gobierno, sospechosamente ahora recibirían su rechazo.

Consecuencias de eliminar el FEPA

Con la eliminación del FEPA, afirman las empresas de alimentos, aumentaría la competencia entre los productores y se lograría una disminución del precio interno del azúcar, lo que provocaría una reducción de su estructura de costos. Es decir, la reducción de los costos de un sector transformador se haría sacrificando parte de los ingresos del proveedor.

En dicho sector transformador del azúcar, los costos se pueden dividir en tres categorías (afirma Procolombia), un costo llamado macroeconómico, en el que se incluyen los factores que afectan a toda la economía; un costo microeconómico, donde se incluyen los costos relacionados con la actividad de producción, y por último, un costo mesoeconómico, en el que se introducen los costos relacionados con la cadena de producción.

Ahora bien, los costos macroeconómicos de los sectores de chocolatería y confitería, en términos de tasa de cambio y tasa de endeudamiento, según un estudio de Fedesarrollo, son iguales o más determinantes que los costos de actividad de la producción. Dentro de los costos de producción, la participación de las materias primas, materiales y empaques consumidos en los costos totales del sector, pasaron de un 44% en 2004 a 37,5% en 2011. Y para el caso específico del azúcar, el costo representó en promedio un 5,2% y se ha mantenido constante en la última década. En una eventual eliminación del FEPA, los beneficios en términos de costos se verían reflejados en el 5.2% del costo total del sector (http://goo.gl/IBz1D9).

Un estudio elaborado por Econcep –firma de consultaría contratada por Asocaña- concluye que sería equivocado la eliminación del Fondo, pues no es cierto que de ese instrumento de política pública dependa el precio doméstico del azúcar (http://goo.gl/nkLDAX).

En palabras de Luis Fernando Londoño, presidente de Asocaña, si junto con el FEPA se elimina la Franja Andina de Precios, la industria de las bebidas gaseosas y de confitería reducirían sus costos en 1,9 %, mientras que las pérdidas del sector azucarero en términos económicos serían hasta de un 100% de sus ingresos y más de US 400 millones en exportaciones por año. Mientras que en términos sociales, se perderían188.000 empleos.

En resumen, la eliminación del FEPA no garantiza una reducción significativa en la estructura de costos de la industria de alimentos. Si el gobierno decidiera tener mayor control de la tasa de cambio y una mayor infraestructura, la industria de alimentos tendría otras formas de reducir sus costos sin necesidad de eliminar una política pública de protección que pondría en peligro la existencia de un proveedor.

El debate de fondo

En una competencia mundial por nuevos mercados, fuentes de materias primas y mano de obra barata, las potencias económicas cuyos mercados domésticos son altamente protegidos, presionan a los países medianos y pequeños con mercados semiabiertos para que eliminen sus instrumentos de protección a cambio de nada o de algunas prerrogativas. La OCDE, por ejemplo, tiene aranceles promedios del 94%, pero recomienda a Colombia que tiene un arancel promedio de 39%, la eliminación de subsidios y la totalidad de los fondos de sustentación, a cambio de seguir vendiendo lo mismo.

Con un agravante. El ingreso de Colombia a la OCDE requiere de la introducción de 230 reformas al ordenamiento jurídico, las cuales deberían ser tramitadas por separado en el congreso como un nuevo tratado internacional y no introducidas juntas en un Plan Nacional de Desarrollo, votadas a pupitrazo y sin un debate serio como está ocurriendo ahora (http://goo.gl/f6MdL9).

Los TLC, la Alianza del Pacifico y la OCDE, coinciden en evaluar la eficiencia del Sistema Andino de Franjas de Precios (SAFP) aplicado a los principales productos agrícolas, con el fin de eliminarlo y buscar el fortalecimiento del sistema de protección intelectual de emporios agroindustriales que venden semillas e insumos a los productores nacionales.

Específicamente sobre el TLC entre Colombia y Estados Unidos que entró en vigencia hace 3 años, ya se cuenta con evidencias negativas para la industria y agricultura. El déficit comercial de la industria superó los US 23.700 millones, y en el agro, el déficit pasó de US 1.625 millones a US 837 millones. Lo que demuestra que actualmente el aparato productivo colombiano vende menos productos en Estados Unidos, mientras que ellos aumentaron sus ventas en el nuestro (http://goo.gl/sDgUhH).

En el proceso de solución de una problemática se pueden confundir los síntomas con las causas, por lo cual se debe dejar claro que la falta de competitividad del sector azucarero y del sector de alimentos está directamente relacionada con la falta de competitividad del país, y lo que se necesita con urgencia es un cambio estructural, es decir, un cambio de modelo económico y no la eliminación de la protección agrícola.

¿Poderosos y débiles?

Los productores azucareros y las industrias transformadoras, intensivas en capital, tecnología y trabajo, cuentan con capacidades de producción de millones de toneladas y obtienen utilidades en billones de pesos, que además de formar encadenamientos productivos, son poderosas y se constituyen en un referente ineludible en el contexto doméstico. De ahí que sea innegable el comportamiento dominante y en ocasiones agresivo, que los ingenios y los industriales de la confitería colombiana han establecido con sus entornos inmediatos.

Sin embargo, en una perspectiva global, los ingenios y la industria confitera nacional son insignificantes y débiles en comparación con sus competidores. Sus músculos financieros no se comparan con la envergadura de los capitales que se mueven en el mundo financiero, es más, son esquilmados -junto a países débiles- por los grandes especuladores. En azúcar, por ejemplo, el valor transado en la bolsa de New york es 16 veces el monto exportado, y en la bolsa de Londres, los contratos de azúcar blanca transados entre 2001-2011, costaron el doble de las exportaciones (http://bit.ly/1tsNi8z).

En términos de producción, diez productores concentran el 75% de la producción mundial. La participación de Colombia representa apenas el 1,8%. Técnicamente el país es tomador de precio, mientras Estados Unidos, Brasil y la sobreoferta de azúcar[1] son los formadores de precio.

Pensar en eliminar los instrumentos de protección de un sector industrial que enfrenta fenómenos adversos como sobre oferta, reevaluación, especulación e importaciones, es poner en peligro la existencia del mismo. A la vez que puede llegar a ser el punto de partida de una crisis social mayúscula, pues por cada peso de salario en los ingenios, se generan $6,8 para la economía, y por cada empleo directo, se crean 28,4 empleos.

En lo que tiene que ver con la industria confitera nacional, su competitividad es inferior con relación a sus competidores inmediatos. En términos de estructura de costos, los costos macroeconómicos y de producción son superiores al compararlos con los de Brasil, México y China. Es esto lo que está ocasionando que reconocidas multinacionales reemplacen el trabajo nacional por el trabajo extranjero, es decir, que se retiren del país y conviertan su vocación productora en comercializadora. El caso de Mondelez–Cadbury Adams es significativo, pues redujo sus costos trasladando sus plantas a México y desde allá competirá con precios bajos por el mercado de empresas como Colombina, Nutresa, Súper y Aldor, en un momento donde “las importaciones de confitería ya representan el 10% del mercado local” (Programa radial Blu Radio, 20 de junio de 2015, Aurelio Suarez).

El sector panelero: el eslabón más débil de la cadena

Muchos productos deben su existencia a una norma legal, el caso de la panela es un ejemplo de ello. Los ingenios han intentado dos veces (1940 y 1987) tomarse el mercado de la panela, elaborando el producto en sus instalaciones, y dos veces los gobiernos han prohibido su elaboración a escala industrial a partir del azúcar y las mieles de los ingenios. Sin embargo, siempre que el azúcar alcanza precios bajos, aparecen derretideros de azúcar que ponen en peligro 70.000 unidades agrícolas, las cuales no sobrepasan las 10 hectáreas.

Los paneleros han tenido que soportar la ausencia de capital, créditos, transferencia de tecnología y sólidas redes de comercialización para tener que competir incluso con la producción de panela adulterada. El sector panelero tiene que ser amparado por el Estado, de éstas medidas de protección depende su supervivencia.

Conclusión

La puja entre proveedores y transformadores de azúcar se está dando en un contexto de fuertes presiones por parte de agencias internacionales para eliminar las ayudas al sector agroindustrial. Por consiguiente, es muy probable que el gobierno y la Superintendencia fallen a favor de los intereses foráneos y en contra de las industrias nacionales.

César Caicedo, presidente de Colombina, tercera empresa a escala nacional en la compra de azúcar, comparte la idea que se debe llegar a un acuerdo con los ingenios, y enfatiza en que se debe hacer dentro del marco del FEPA y del Sistema Andino de Franjas de Precios. Tanto proveedores como transformadores pertenecen a la misma cadena agroindustrial, y deberán unirse en la exigencia de mejoras en los costos macroeconómicos y la competitividad del país, los cuales sólo podrán optimizarse cuando se cambie definitivamente la política de libre comercio con la que el gobierno nacional persiste en resolver la crisis.

Los industriales, trabajadores, académicos y estudiantes, deben cerrar filas para que se mantenga la protección del trabajo, la industria y por ende, de la soberanía nacional.

Notas:

[1] De 182 millones de toneladas producidas en el 2012, el mundo consumió 177.

POLO DEMOCRATICO ALTERNATIVO
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